Kurumsallaşma ve Belediyelerde Stratejik Yönetim Anlayışının Gerekliliği

Yazan: Sezgin Erözbağ, Ankara Büyükşehir Belediyesi, ASKİ Genel Müdürlüğü, İç Denetim Birimi Başkanı      

I) Giriş

Günümüz dünyasında değişim çok hızlı yaşanmakta, bu değişim toplumsal beklentileri ve çeşitliliği yükseltmekte, hizmetlerin sürekliliği kadar hızlı yerine getirilebilmesi de önem arz etmektedir.
Tüm bu olgular kurumsal kimliği olan yapıları da kişilere bağlı olmadan bir sistem dahilinde hareket etmeye zorlamaktadır. Çünkü kişilere bağlı yapılarda işlerde aksama riski yüksek olduğu gibi günümüzün yönetim anlayışında bunun kabul edilebilir bir tarafı da bulunmamaktadır.  

Dolayısıyla kurum, kuruluş veya bir işletmenin kişilere bağımlı olmadan faaliyetlerini sürdürebilmesi ve geliştirebilmesini sağlayan bir yapıya kavuşturulmaları gerekir ki, bunun adı da kurumsallaşmadır.
Bu makalede belediyeler için kurumsallaşma ve stratejik yönetim anlayışının öneminden ziyade gerekliliği anlatılmaya çalışılacaktır.

II) Kurumsallaşmadan Ne Anlaşılmalı

Dünyada sanayi toplum şartlarından bilgi toplumuna geçiş şeklinde özetlenebilecek olan gelişmelerle birlikte kamu yönetiminde bir değişim ve dönüşüm yaşanmış, bu durum kamunun hizmet anlayışı ve alanına da tesir etmiştir. 

Toplumun artan ve çeşitlenen talepleri, bilinçli vatandaşların yönetime katılma isteği, aynı zamanda yönetimi sorgulaması, araştırması ve haberdar olmak istekliliğindeki artışlar bu durumun başlıca sebepleri arasında sayılabilir. CİMER’in aktif bir şekilde kullanımını buna örnek olarak gösterebiliriz. 

Dolayısıyla günümüzde kamu hizmetleri devletin vatandaşa sunduğu bir lütuf olarak kabul görmemektedir. Hizmet alanlarının çeşitliliği ve vatandaşın doğrudan yaşam alanıyla ilgili olması nedeniyle de belediyelerin bundan en fazla etkilenen kurumlar olduğunu çok rahat söyleyebiliriz. 

Kamu yönetimlerinin eskiden olduğu gibi tepeden inmeci, vatandaş istek ve beklentilerine duyarsız, aşırı bürokratik ve merkeziyetçi, kapalı ve sorgulanamayan yöntemlerle hareket eden, performansı çok fazla dikkate almayan yapılar olarak varlıklarını sürdüremeyecekleri gerçeğinden hareketle, özellikle 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun yürürlüğe girmesi ve takip eden mevzuat düzenlemelerinde “katılımcılık”, “şeffaflık”, “hesap verebilirlik” anlayışına kuvvetli bir vurgu yapıldığını görmekteyiz.

Kamu yönetiminde katılımcılık eksenindeki bu yapılanmayı isimlendirecek olursak yönetimden yönetişim anlayışına geçiş olduğunu, bunun da kurumsallaşmanın ön koşulu olduğunu çok rahat söyleyebiliriz.

“Yönetişim; kamu kuruluşları ve özel sektör arasındaki sınırlarda gelişen yönetim tarzlarını göstermekte, yönetimin daha iyi yönetebilmek amacıyla yeniden yapılandırılmasına vurgu yapmakta, toplumdaki ekonomik, siyasal ve toplumsal aktörlere ortaklar olarak bakmakta, dolayısıyla, bu aktörlerin etkileşiminin ortaya çıkardığı bir süreç olarak karşımıza çıkmaktadır. Birlikte yönetmek anlamına gelen yönetişim kavramı ilk kez 1989 yılında Dünya Bankasınca yayımlanan bir raporda kullanılmış, bu raporda yönetişimin, devletin politikalarını belirlerken ve uygularken vatandaşların da bu sürece dahil olmasını sağlayacak bir kurumsal düzenleme olduğuna özellikle vurgu yapılmıştır. Bu anlamıyla yönetişim kavramı; vatandaşların pasif bir algıyla devlet tarafından yönetildiği bir ilişkiden, karşılıklı etkileşimlerin öne çıktığı bir ilişkiler bütününe doğru dönüşümü ifade etmektedir. Öyle ki, bu dönüşüm içinde vatandaşlar daha aktif bir tutum izleyerek kendileri ile ilgili kararların alınmasında ve uygulanmasında devletle karşılıklı bir etkileşim içinde olmaktadır.” (1) 

Bu bağlamda kurumların yönetim kademelerini tanımlayacak olursak;

1) Üst düzey: Stratejik nitelikte uzun vadeli kararların verildiği yönetim kademesidir.

2) Orta düzey: Taktiksel nitelikte orta vadeli kararların verildiği yönetim kademesidir. 

3) Alt düzey: Operasyonel nitelikte kısa vadeli kararların verildiği yönetim kademesidir. 

Yönetim kademeleri içerisinde yer alan kadro ve unvanlar ise kurumların örgütlenme biçimine göre değişebilmektedir. Mahalli idareler örneği üzerinden gidecek olursak, ilçe belediyelerinde müdür unvanlı kişi orta kademe içinde yer alabilir iken, büyükşehir belediyelerinde aynı unvanlı kişi alt kademe içinde yer almaktadır. Burada belirleyici olan karar aşamalarındaki fonksiyonel durumdur.

Söz konusu tanımlama ve tasniflerden kurumların yönetim anlayışı ve şeklinin bir sistem kurgusunu gerektirdiği anlaşılmaktadır. Bu öyle bir kurgu olmalı ki kurumun tüm faaliyetlerini kapsamalı, tüm çalışanlarına rol ve sorumluluk vermeli, stratejik kararların yönetişim anlayışı içinde alınmasını ve operasyonel işlerin şahıslara bağlı olmadan bir sistem üzerinden yürümesini bünyesinde barındırmalıdır. Böylece hem hata yapma riski en aza iner hem de kurumsal hedeflere ulaşılması kolaylaşır. 

Bu sistem kurgusu 5018 sayılı Kanun’da “iç kontrol sistemi” olarak karşımıza çıkmaktadır. Öyle ki sistemin içinde yer alan; etik değerler ve dürüstlük, misyon, organizasyon yapısı ve görevler, personelin yeterliliği ve performansı, yetki devri, planlama ve programlama, risklerin belirlenmesi ve değerlendirilmesi, kontrol stratejileri ve yöntemleri, prosedürlerin belirlenmesi ve belgelendirilmesi, görevler ayrılığı, hiyerarşik kontroller, faaliyetlerin sürekliliği, bilgi sistemleri kontrolleri, bilgi ve iletişim, raporlama, kayıt ve dosyalama, hata, usulsüzlük ve yolsuzlukların bildirilmesi vs. her biri belli standartlara bağlanmıştır. Zaten tüm bu standartlar kurumsallaşmanın gereği olup, kurumsallaşmanın olmadığı bir yerde de sürdürülebilir bir başarıdan söz etmek mümkün değildir.  

“Kurumsallaşmayı sağlayarak uzun vadede başarıya ulaşmanın gereklerinden birisi de temel değerleri belirlemektir. Temel değerler, karar alıcıların belediyeyi yönetirken bağlı kalacakları inançları ve çalışma felsefesini yansıtır. Temel değerler, uzun vadede yönlendiricilik rolüyle kurumsal kültürün oluşmasını sağlar. Çalışanlardan nasıl davranmalarının beklendiğine ve hangi ilkelere göre iş yapmaları, nelere özen göstererek hizmet sunmaları gerektiğine işaret ederek onları yönlendirir. Böylece temel değerler, farklı birey ve birimlerden oluşan belediye içerisinde hizmet sunumunda tutarlılık sağlar ve başarıya giden yolda sapmayı önler. Hizmetin nasıl ve hangi değerler çerçevesinde sunulduğu, en az ne düzeyde sunulduğu kadar önemlidir. Temel değerler, sonuçlara ulaşmada kurumsallığı, meşruluğu ve devamlılığı sağlar. Temel değerler anlaşılır olmalı ve bir arada okunduğunda belediye hakkında bir fikir verebilmelidir. Bunun için ifadeler anlam tekrarlarından kaçınan öz bir niteliğe sahip olmalıdır.” (2)

Diğer taraftan kurumsallaşmanın dinamik bir yönünün olduğu da bilinmelidir. Çünkü zaman içinde kurumların tabi oldukları mevzuat, organizasyon yapıları, hizmet alanları vs. değişebilmekte, buna bağlı olarak amaçlar, hedefler, iş süreçleri, riskler ve kurallar da değişebilmektedir.

Burada da karşımıza stratejik yönetim anlayışı çıkmaktadır ki, bu anlayışın gereği olarak stratejik amaç ve hedefleri gerçekleştirmede olabilecek sapmaları engellemek için gerekirse stratejik planı bile güncellemek gerekir. Dolayısıyla stratejik planlama stratejik yönetimin bir parçası olup stratejik yönetim stratejik planlamadan daha kapsamlıdır.

III) Stratejik Planlama ve Stratejik Yönetimin Gerekliliği

Kamu yönetimi ve kamu mali yönetimi reformları çerçevesinde belediyelerde uygulanmakta olan stratejik yönetim süreci; belediyelerin orta ve uzun vadede odaklanmak istediği önceliklerin belirlenmesi, bütçe hazırlama ve uygulama sürecinde mali disiplinin sağlanması, kaynakların stratejik önceliklere göre dağıtılması ve etkin kullanılıp kullanılmadığının izlenmesi ile bunun üzerine kurulu bir hesap verme sorumluluğunun geliştirilmesine temel teşkil etmektedir.

Stratejik planın başarısı için stratejik yönetim anlayışı gerekli olup, öncelikle stratejik planlama çalışmasını tepe yöneticisi benimsemeli ve stratejik planlama süreci ile doğrudan ilgilenmelidir. Üst yöneticinin bu çalışmayı kurumun rutin bir çalışması olarak görüp, çalışmanın içinde olmaması halinde stratejik planlamanın amacına ulaşması pek mümkün olmayacaktır.

Bu bağlamda stratejik plan hazırlama süreci ve sahiplenilmesi çok önemli olup mutlaka katılımcı bir anlayış ile hazırlanmalı, kurum çalışanları işin içinde olmalıdır. Özellikle belediyeler için dış paydaşların beklentileri daha da önem arz etmekte olup görüş ve beklentileri değerlendirilmelidir. 

Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı 2019 yılı Belediyeler İçin Stratejik Planlama Rehberinde Belediyelerde stratejik planlamaya aşağıda şekilde yer verilmiştir.

• Şehir halkının yaşam kalitesini etkileyen ve etkilemesi muhtemel koşulların anlaşılması,
• Şehrin gelecekte ulaşmak istediği konum konusunda ortak bir anlayış ve mümkün olduğunca geniş bir uzlaşma sağlanması,
• Bu konuma ulaşmak için belediyenin kaynaklarını etkin bir şekilde kullanma yollarını arayarak ne yapması ve nasıl bir kurum olması gerektiğini tanımlayan sistematik bir süreçtir.

Belediyeler şehrin geleceğini yönlendirebilmek üzere iki temel araç kullanır:

1) Şehirdeki konut, sanayi, turizm, ulaşım yeşil alan ve dinlence gibi çeşitli işlevlerin mekân üzerindeki dağılımını ve yerleştirilmesini sağlayan imar planlaması,
2) Belediye kurumunun yetki, görev ve sorumlulukları çerçevesinde kaynak kullanım önceliklerini belirleyen stratejik planlama.

Birbirleriyle hiyerarşik bir ilişki içinde olmayan bu iki planlama süreci, birbirinden etkilenerek şehrin arzu edilen geleceğine ulaşmak için mekânsal, kurumsal, toplumsal boyutları olan yol haritasını oluşturur. 

Belediye stratejik planı yalnızca belediye tüzel kişiliği içinde yer alan daire, müdürlük, şube gibi hizmet veya destek birimlerine yön veren bir belge değildir. Aynı zamanda belediyelere bağlı, ayrı bütçeli ve kamu tüzel kişiliğine haiz su ve kanalizasyon, ulaştırma ve benzeri hizmetleri yürüten bağlı idareler ve belediyelerin doğrudan ya da bağlı idareleri ve ortak oldukları şirketlerce sermayesinin yüzde 50’sinden fazlasına sahip olunan belediye şirketlerine stratejik bir çerçeve sunar.

Stratejik planlamasını yapmayan kuruluşlar amaçlarını etkin bir şekilde belirleyemeyecek, amaçları için vizyon oluşturamayacak, yeni şartları değerlendiremeyecek, eldeki kaynakları etkin ve verimli kullanamayacaktır. Buna göre kurum bütçeleri aynı zamanda stratejik planda ortaya konulan amaç ve hedefleri ifade edecek şekilde hazırlanmasına, kaynak tahsisinin önceliklere dayandırılmasına ve hesap verme sorumluluğuna rehberlik eden süreçler olmaktadır. 

Dolayısıyla stratejik planlama kurumun bulunduğu nokta ile ulaşmayı arzu ettiği nokta arasındaki yolu tarif ettiğinden yasal gerekliğin ötesinde, yaşanmakta olan hızlı değişimin kurumların geleceğini yakından ilgilendirmesi, bu değişimden olumsuz yönde etkilenilmemesi, iç ve dış tehditlere karşı kurum kapasitenin dengelenmesi ve nihayetinde stratejik amaç ve hedeflerin gerçekleştirilebilmesi için bir zorunluluk haline gelmiştir.

IV) Sonuç

Günümüz yönetim anlayışında ister kamu ister özel sektörde olsun kurum, kuruluş veya bir işletmenin kişilere bağımlı olmadan faaliyetlerini sürdürebilmesi ve geliştirebilmesini sağlayan bir yapıya kavuşturulmaları gerekir ki, bunun adı da “kurumsallaşma”dır. 

Kamu mali yönetimi reformları çerçevesinde kamu yönetiminde bütçenin hazırlanması ve uygulaması sürecinde mali disiplini sağlamak, kaynakları stratejik önceliklere göre dağıtmak ve kaynakların etkin kullanılıp kullanılmadığını izleyerek hesap verme sorumluluğu temel başlıklar olarak ortaya çıkmıştır. 

Bunun için “stratejik planlama” temel bir araç olarak benimsenmiş ve bu yolla bir yandan kamu mali yönetimine etkinlik kazandırılması, diğer yandan kurumsal kültür ve kimliğin gelişimine ve güçlendirilmesine destek olunması hedeflenmiştir. 

Kurumsallaşmayı sağlam temellere oturtacak ve sürdürülebilir başarıyı sağlayabilecek yönetim anlayışı ise “stratejik yönetim” olup stratejik planlama bu anlayışın bir parçasıdır. Stratejik planlamanın başarısı için mutlaka stratejik yönetim anlayışı olmalı ve içselleştirilmelidir. 

Kaynakça

(1) Denetimin Yönetimi, Erözbağ, Sezgin, 2018
(2) Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı Belediyeler İçin Stratejik Planlama Rehberi 2019